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English Russian 关于我们 2011年12月26日 星期日

张丹:俄罗斯住房体制转型评析

(来源:《俄罗斯学刊》2019年第6期) 

【内容提要】 1991年,在自由市场经济思想引导下,俄罗斯的住房体制开始从国家化向市场化转型。公有住房免费私有化运动对住房所有制结构的质变起到关键作用,从1994年开始,俄罗斯已实现公房为主向私房为主的根本性转变。产权转移必然伴随管理权的变更,管理格局由单一化向分散化改变,住房公用事业服务由低付费转为按标准收取。为配合产权机制改革,住房建设结构也由主要是国家承担向多元化转换。建设结构的变化引发分配机制的变动,由苏联时期“国家为主、市场微弱”变为“市场主导、国家辅助”的分配格局。住房体制转型的实质是权力的重新分配。经过近30年的改革,俄罗斯人民的居住条件得到了改善,但进步有限。至今,住房结构仍以苏联时期的老房为主,独立后新建的并不多。这种结构带来的三个问题,消极影响着全国大多数居民的住房条件。 

【关 词】 俄罗斯 住房体制 转型 免费私有化  

   

    

  第一个社会主义国家苏联,在1930年代即确立了国家全权负责的住房体制,彰显了先进制度的优越性。遗憾的是,在其存在的70余年里,住房事业的发展并不尽如人意。1990年的问卷调查中,住房问题在“苏联家庭面临的尖锐问题”里排名第一,占被调查者的38%—40%。 苏联末期,俄罗斯住房体制开始从计划经济向市场经济转型。那么,经过近30年的改革,新住房体制都发生了哪些变化?人民的居住条件是否得到改善?国内学者对俄罗斯住房制度、住房市场的研究成果丰硕,但较少涉及转型前后对比分析。本文利用俄罗斯官方公布的住房政策及统计资料,尝试对这一问题进行探讨。 

    

  一、俄罗斯住房所有制和管理机制的变化 

  苏联晚期,在自由市场经济思想引导下,俄罗斯的住房事业开始由国家化向市场化演进。 

  住房体制改革是以立法为指导的。1992年12月24日,政府通过《联邦住房政策基本法》,宣布住房政策的目标是:保障公民的住房权益;促进国有、市有和私有住房的建设和改造;为吸引预算外资金创造条件;发展私有制,确保住房事业中企业家和所有者的权利;在住房建设和维修、建筑材料和家居用品的生产中开展竞争。随着体制改革的深入,2004年8月22日,政府又公布了《基本法》修正案,补充强调保障某些群体的住房权利;为发展抵押贷款创造条件;开发商和公民都有权按照规定的程序,购买地段建房,无论公民是否拥有其他住房。由此可知,与苏联时期中央集中的住房体制相比,政府沿袭了转型前保护全体公民住房权利的理念,但住房事业的动向已发生根本性转变:俄罗斯要积极发展私有制,大力支持国家以外的主体参与住房建设,引入竞争机制,吸引计划外资金和开展抵押贷款。在《基本法》指导下,各项住房政策纷纷出台,体制改革徐徐展开。 

  (一)免费私有化 

  住房体制转型的核心就是转变所有制结构。对这一变化起决定性作用的政策是公有住房免费私有化。社会主义制度时期,国有和市有住房占主导地位。1980年代末,国有企业在私有化过程中,将大部分住房都转交给市政机构管理。所以,数量最多的市有住房,是私有化政策的主要对象。 

  1991年7月4日,俄联邦议会通过《俄联邦住宅私有化法》,宣布在自愿原则上,将国有或市有住房免费转交或出售给公民所有,每人只有一次机会。免费获得所有权的面积标准,由联邦最高苏维埃和地方人民代表苏维埃确定,但人均不得少于18平方米。考虑住房的使用性能,可以向每户再提供9平方米,超标部分自己购买。成为房屋所有者的公民,可按自己的意愿占有、使用和支配房产,并有权进行出售、遗赠、租赁等不违法交易。1993年11月18日,俄联邦市政管理委员会批准决议《俄联邦住房资源无偿私有化示范条例》,规定了私有化的原则,以及维修私有住房的基本规则。上述政策出台后,得到了群众的热烈响应。1993-1995年,公房私有化率分别为24%32%和36%,而后放缓,迄今仍在持续。截止到2017 年末,全国共有3090.1万套公房被私有化,占应该私有化住房总量的81%。 

  公有住房私有化运动对住房所有制结构的质变起了关键作用。如果说1990年,俄罗斯的公有住房占79.01% ,私有住房占20.52%。那么,到1994年初,公私比重首次调转,分别为45%和47%。而到2016年时,私有住房已占87%,市有占5%,国有占4%,其他占4%。可知,从1994年开始,俄罗斯的住房所有制结构,就已实现了公房为主向私房为主的根本性转变,且20多年来持续巩固。私有不动产的涌现及自由流通,引发住房体制其他层面的联动。 

  (二)管理权的变化     

  产权转移必然伴随管理权的变更。但与权利分配的速战速决相比,管理责任的重新配置却步履维艰。 

  管理格局由单一化向分散化的转变颇费周折。社会主义制度时期,国有和市有住房占绝大多数,这些房产及其公用服务设施均由国家机关、国有企业和地方苏维埃管理,住户基本不参与。私有化运动后,所有制关系的变动敦促管理结构由单一化向分散化转型:保留下来的国有和市有住宅,分别由国有资产部和地方政府管理,数量最多的私有房产,则要交给业主自己管理。对此,私有化法中有明确说明:私有住宅的维护和修理,应由其所有者承担。私有化房屋的所有者,是这栋楼中工程设备和公共区域的共同所有者。为此,所有者可以组建协会和其他联合组织来管理住宅楼。但实践中,贯彻规定成为一个难题。症结在于住户的思想观念没有转变。私有化运动中,个人得到的是公寓楼中自己这套住宅的所有权,这导致他们仍然因循苏联时代的意识,认为“房门以内是自己的地界,门外的地界属于国家”。所以,尽管市政机构积极宣传组建业主协会,但协会只在一些城市出现,运转也不顺畅。对公寓楼中公共空间、公用服务设施的管理,仍主要由市政当局负责。这意味着住房和公用事业并未跳出“大管家”的管理模式。为了推动管理机制改革,国家被迫强行落实管理责任。2004年12月29日,俄联邦颁布《住房法》,第161条要求业主务必在“业主自管”“业主协会或住宅合作社或专业消费合作社”和“管理公司”三种方式中选择一种,来管理公寓楼。自此,市政机构开始撤出管理领域。为了便于国家和公众监督这些管理机构的工作、提高其服务质量,政府颁布了多项措施,如管理公司需要在联邦国家登记、地籍和制图局登记,获得营业许可;对间断公用事业服务的管理公司实施罚款制度;在公寓楼管理市场营造竞争环境;建设国家住房公用事业信息系统。目前,私有化后的公寓楼,基本是由业主协会或管理公司管理的。2019年7月3日,全俄社会舆论研究中心公布的最新民调显示,受访者对住房公用事业服务质量的满意度,由2010年的39%提高到2019年的60%。可知,2004年以后,分散化的管理格局逐步成形,管理机构的服务水平在提高,但仍有很大的提升空间。 

  (三)逐步提高服务费标准 

  住房公用事业服务由低付费转向按标准收取,也是管理机制改革的一个难题。苏联时代,国家严格控制国有、市有住房的房租和公用事业服务费用,居民的支付仅能抵补维修费用的1/3,巨大缺口需要由地方政府补贴。因经济负担沉重,许多地方政府对供暖、供电、供气等企业都欠有巨额债务。体制改革的一项重要内容,就是要改变这种收不抵支的局面,由业主全额承担公寓楼的维修和服务费用。 

  对于提高收费标准这项涉及千百万居民减利的大事,政府是持谨慎态度的。首次制定时间表是在1993年6月20日颁布的《国家住房目标纲要》中,宣布到1993年末,住房公用事业缴费弥补成本的最低比例达到50%;1994—1995年为60%;1996—1997年为70%-80%,而后再将费用提高到市场租金水平。1997年4月28日,政府在《俄联邦住房公用事业改革构想》里,重新安排了日程,提出1997年的覆盖率是35%,1998—50%,1999—60%,2000—70%,2001—80%,2002—90%,2003—100%。2005年8月29日,政府在《关于住房和公用事业缴费的联邦标准》中,规定公民支付住宅维修和公用事业费用的联邦标准为100%,这项支出不能超过家庭总收入的22%。分析政府一再推迟执行进度的原因,一是用户的抵制。几十年来躺在福利房摇篮中的居民,缺乏维护管理公寓楼的责任意识,更不愿缴纳费用,预定目标无法如期实现。二是维护社会稳定。独立后的俄罗斯经历了近十年的经济衰退,人民生活水平急剧下降。因此,在社会大转型时期,保持原来在住房公用事业方面的福利待遇,对安定民心起着重大作用。 

  尽管如此,住房公用事业长期亏损是背离市场经济规律的,改革是大势所趋。2006年,政府将费用标准调高了17%,2007年又上涨14%。目前,缴费弥补服务成本的比例在2014年达到93.1%,2015—93.7%,2016—94.3%,2017—94.5%。可知,该项事业虽至2017年尚未完全实现收支平衡,但已取得重大进展,大大减轻了地方政府的财政压力。另一方面来看,随着收费标准的上调,服务费在家庭消费支出中的比重也在上升。2000年是4.7%,2005—8.3%,2010—9.2%,2013—8.8%,2014—8.9%,2015—9.5%。对此,民众啧有烦言。2018年8月22日,全俄社会舆论研究中心发布的民调显示,对住房条件不满意的主要原因,居榜首的就是住房和公用事业费用的高支出,占受访者的40%。因此,如何在提高管理效率的同时降低经营成本,有待相关部门继续探索。 

    

  二、俄罗斯住房建设和分配机制的转变 

  (一)建房机制的转变 

  为配合产权机制改革,住房建设结构也要打破主要由国家承担的模式,向多元化转变。社会主义制度时期,住房建设基本由国有和市有建房组织,通过国家拨款统一进行,其他力量受到建筑地域、资金、规模、面积等多方面约束。如在加盟共和国和自治共和国的首都及一些大城市,禁止为私人建房划拨地段和提供贷款。住房建设合作社的组建规模要符合法定标准,其中在莫斯科和列宁格勒必须达到60人;每套住宅的建筑面积不能超过60平方米;首付需要40%。仅最后一条,就把许多经济实力弱的人,挡在了合作社门外。因此,私人和合作社建房规模很小。1966-1970年,二者年均投入的住房面积,分别占总投入量的20%和7.6%;1976-1980年为7.8%和4.6%;1986-1990年为7.3%和5.4%。因建房渠道狭窄、投资有限,住房短缺问题,在苏联整个历史时期始终未能彻底解决。住房改革的关键内容就是要拓宽建房途径,增加住房供给量。为此,在独立不久出台的《基本法》中,政府就宣布自然人或法人可以组织住房建设、改造和维修,住房可用于自住、租赁或出售。该法令对于建筑地域、面积及贷款方均没有限制。2004年发布的《住房法》中,第112条规定住房建设合作社的人数不少于5人即可。随着政策的宽松,俄罗斯迅速出现了法人、个人、住房建设合作社和国家多个建房主体。前三者可以面向市场,自由租赁或出售所建住房,也可以自住。国家则从计划经济时代最大建筑商的位置上退下来,只负责建造社会住房,供应特殊群体。 

  建房渠道宽广为增加住房供给量奠定了基础,建设机制改革的重心就是刺激这些主体多建住房,这也是住房事业兴旺发达的根本问题。为此,国家颁布了多项措施,其中两个要素作用突出。 

  一是规范入股参建建房法。入股参建法于1985年诞生在阿根廷,后被委内瑞拉、智利等国效仿,一般出现在经济衰退、国家建房不力的时期。它类似于住房建设合作社的模式,都是从社会集资建房,竣工后按协议要求交给入股者一套住宅。二者的主要区别在于资金的控制权,合作社的资金由所有社员共同管理,而入股参建的资金是由开发商来支配的。1990年代末至2000年代初,这种建房方式在俄罗斯非常流行。但当时,国家没有制定规范入股参建的立法框架,购房者经常受到开发商的欺骗。为了维护消费者权益,2004年12月30日,俄联邦通过法令《关于入股参建公寓楼和其他不动产以及修改俄罗斯联邦的一些立法》,严格规范开发商的行为。法令要求开发商和购房者必须签署入股参建协议,开发商务必履行协议约定,不得擅自变更入股金额和竣工期限,对施工期中断等紧急情况承担责任。而后,政府又多次颁布修正案,规定入股参建协议必须在联邦国家登记、地籍和制图局登记,而后入股者才能将资金转移给开发商;设立入股参建赔偿基金;添加银行这条监管渠道等,以堵住入股参建法在执行中的漏洞。这些补充措施自然有利于更好地保护股东利益,受到群众的欢迎。2009年,登记的入股参建协议是20.6万份,2017年达到69.5万份,是前者的3.4倍。但从另一方面来看,修正案对开发商的监管过严,尤其是从2019年7月1日开始,开发商必须将吸纳的股金存入授权银行的托管账户,直到房屋竣工。这样,仅在资金部分,建筑成本会立即增加7%,这将严重影响开发商的建房积极性,减少住房供应量,进而引发房价上涨。因修正案实施时间尚短,后续情况有待观察。  

  二是发展抵押贷款市场。抵押贷款是借款方向银行借钱时,必须以抵押物作担保的一种金融方式。它在俄国出现于1754年,十月革命后被取缔。苏联时期,国家虽然为个人和集体建房提供贷款,但不需要抵押。1990年以后,允许土地私有和公房私有化运动,为使用土地、现房、所建和所购住房作为抵押物获取贷款,创造了条件。这样,抵押贷款在消失了70余年后复兴。以2004年为界,可将其划分为两个发展阶段。 

  1995—2004年是起步期。这一时期完成了抵押贷款市场基础设施的建设。如1995年,两家银行开始以借款人的现房做担保,发放抵押贷款。1997年9月5日,住房抵押贷款署成立,它是全国唯一一家抵押贷款发展机构,由国家全权控股,为建房和购房提供贷款。1998年7月,《抵押贷款法》出台,这是俄罗斯颁布的第一部抵押贷款法律,旨在刺激信贷组织通过发行抵押贷款扩大业务,激发俄罗斯人贷款建房、购房的积极性。2002年,住房抵押贷款署发布了抵押贷款发行、再融资和跟踪程序的标准,使银行的贷款业务更为规范。这样,立法监管框架、办理抵押贷款业务的各类机构均已出现。但这一阶段,抵押贷款业务量并不大。因为与为商业活动提供贷款的期限短、回报率高相比,建房借款期限长、风险高,所以,金融机构较少在住房市场作为,1998年金融危机后更是如此。1998年,抵押贷款的年利率是40%,贷款期仅为3年。2000年以后,随着抵押贷款市场复苏,利率和期限虽调至30%和10年,但仍使老百姓望尘莫及,无法有效刺激建房积极性。 

  2004年至今是快速增长期。这个变化缘于国家对长期贷款业务的高度重视。2004年8月,政府修改了《基本法》,目的之一就是建立提供长期贷款的金融机构。2005年,国家制定了四项优先国民工程,其中之一就是“负担得起的舒适住房”,宣布到2010年将抵押贷款年利率降到8%。在此期间,政府发布了一揽子实现这一工程的法律。在国家的宏观调控下,贷款利率不断下调:2006年1月1日至2019年1月1日,个人住房抵押贷款的加权平均利率,由16.3%降到9.56%,13年缩减至近7个百分点。这一阶段,国际油价上涨带动国民经济发展,通货膨胀率降低,家庭收入提高,再加之利率下降,人民贷款建房购房热情迅速提升。尽管受到2008和2014年经济危机的影响,但在政府斥资支持下,抵押贷款市场都很快恢复。2006-2018年,住房抵押贷款的发放量,由20.41万笔增加到147.18万笔,增长了6倍。住房抵押贷款总额,由2005年的563.41亿卢布提高到2018年的30131.15亿,增加了52倍。随着住宅建设市场的发展和大开发商的出现,俄罗斯银行和房地产公司还联合发行住宅建设债券,在更深层次上参与住宅建设。 

  在国家政策的积极引导和多方建房主体的共同努力下,俄罗斯的住房建设逐渐走出了1990年代的建筑低谷,从2005年开始回暖。住房年投入量在1993—1996年分别为4180万、3920万、4100万和3430万平方米,2000年是3030万,2005—4360万,2006—5060万,2007—6120万,2014—8420万,2015—8530万,2016—8020万,2017—7920万,2018—7570万平方米。相较之下,苏联时期的住房建设是在1950年代下半期开始迅猛发展的,其中年均投入量的最低年份是1956—1960年,为5620万平方米,顶峰是1988年,达到7600万平方米。由此可知,2007年起,俄罗斯的住房年投入量,开始超过苏联建房高潮时期的最低数额2014年已打破并远超苏联时期的最高记录,并且连续三年,年均投入8000多万平方米,这也是俄罗斯历史上的最好水平。总之,2005年,也就是实施入股参建和长期贷款以后,住房事业呈现出良好的发展态势。  

  (二)分房机制的变革 

  住房建设主体的多元化,带来分配机制的变化。社会主义制度时期,住房分配的依据是身份,包括工龄、职务、职称和学历等因素,不同身份的居民主要通过在单位或地方苏维埃登记排队,租赁这件福利品。当时,除国家分配这条主渠道外,也存在市场途径。其贵宾会有和市有住房允许交换。私房、住房建设合作社所有的住房以及别墅,不仅可以交换,还准许买卖租赁,但在面积、数量、金额、交易期限上都受限。在当时,居民拥有的住宅面积和房间数量,取决于家庭人口数量和人均住房面积标准。因此,即使有钱,也不能交易超标住房。私房房主的卖房数量,三年内不能多于一套。私房租赁的租金由双方协商,但不能超过俄联邦部长会议规定的租金上限。住房建设合作社房产的交易,需要合作社全体大会通过,且社员拥有优先权,而后才能对外。此外,1964年颁布的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国民事法典》规定,公民只能拥有一套住房作为私产;共同居住的夫妇及未成年子女,只可拥有一套住房,所有权属于其中一人或共有。如果超量,所有者选择一套留给自己,其余房产必须在一年之内出售、赠与或以其他方式转让。如未执行将强制出售,没有买主的情况下无偿转为国有。因此,严格来说,苏联时期的住房市场是无法自由交易的准市场,且因每个家庭只有一套房产,住房市场主要以交换为主,买卖租赁不发达。体制改革后,私有化法允许私房自由交易。《基本法》还规定,公民有权购买私房,不受数量、面积和价格限制。法律上的松绑,使住房分配从准市场关系过渡到真正的市场关系,考量要素也由身份转为货币,居民主要通过市场有偿获得这件商品。这样,住房分配格局由苏联时代“国家为主、市场微弱”,变为“市场主导、国家辅助”,呈现出三个层次:高于平均收入的群体完全通过市场,按照市场价格购买商品房;特殊群体,如青年家庭、多子女家庭、复员军人等,也要通过市场购买商品房,但国家会给予一定的补贴和优惠;对于贫困人口、被法律认定为需要住房者,以及某些类别公民,如老兵和残疾人等,国家以或租赁或免费或低价出售的形式,为其提供社会住房,他们需要排队等房。在住房资源配置中发挥桥梁作用的两个因素,是抵押贷款购房和房地产市场。 

  一是支持利用抵押贷款购房。同在建房领域发挥的积极效用一样,抵押贷款也是促进住房分配的重要杠杆。关于抵押贷款的发展历程在上文已述,随着2004年以后贷款利率的下降,抵押贷款购房对象由此前的高收入群体变为大众产品,贷款规模持续上升。如果说2000年代初期,有能力办理抵押贷款的家庭不超过5%,那么2016年时达到33%。2009—2017年,购买一手房的贷款比例增加了3倍,从10%提高到40%。国家还为特殊类别的公民提供贷款优惠。如对青年家庭、有两个以上子女家庭、军人等支付部分利息;为母亲设立母亲资金,出台优惠抵押贷款计划;为军人设立累积抵押贷款系统;为未成年子女的监护人和养父母、退伍军人、一级二级残疾人、残疾儿童的父母制定国家支持计划。在政策的推动下,截止到2016年,年轻人已成为抵押贷款的主力军,平均借贷期限为7年。经济适用房在建项目中,使用抵押贷款的销售份额达到90%。  

  二是活跃房地产市场。体制改革后,房地产市场由苏联时代的弱势地位,跃升为住房交易的主渠道。对此,国家积极培育房地产市场。1993年颁布的《俄联邦住房目标纲要:2002-2010年》,把“改革法律和规范体系,建设住房市场”作为首要任务。概括起来,房地产市场经历了四个发展时期。1991年7月至1993年下半年是初始阶段。随着公房私有化运动的开展,私有住房交易量增加。但由于市场处于法律真空期,交易风险很高。总体来看,供给小于需求,房地产服务欠发达,如在圣彼得堡,房地产经纪公司参与的交易份额,不超过10%。1993年下半年至1998年是发展阶段。房地产市场基础设施基本齐全,表现在监管法律出台,国家在市场中的作用逐渐增强;房地产服务较为发达,经纪人、评估师、开发商都已到位,房地产广告也在发展,经纪公司的交易量在1997年达到总交易量的50%以上;面向富人的精英房地产项目不断涌现,房价高企,供需相对平衡。1998—2002年是低潮阶段,金融危机打断了发展中的市场关系,房价下降约35%,直到2002年才恢复到危机前的水平。2002年至今是活跃阶段,房地产市场基本保持平稳运转势头,即使受到2008年和2014年危机的影响,也很快恢复秩序。市场信息透明度加强,房地产公司在交易中已占据重要地位,人们越来越关注房地产中介的声誉。这一阶段的重大变化,是市场的主导者由卖方转为买方,不再由卖方制定游戏规则,而是消费者基于自己的偏好和理解,做出理性的决定。相应地,消费者的需求也成为市场关注的焦点,随着中产阶级增多,市场随之添加了商务类房产项目。目前,房地产市场的供求关系是供给小于需求,表现为住房需求量巨大、有支付能力的需求量也很大,住宅供给量虽在增加,但仍呈现不足态势。因此,无论房价还是房租都在稳步上升。 

  综合俄罗斯住房体制在所有制、管理、建设和分配四个层面的变化,可知:第一,住房体制转型是对苏联时代国家化住房体制的扬弃。新住房体制保留了政府对住房事业的宏观调控,继续保障特殊群体的住房权益;取消了对私有住房交易、土地流通、住房所有权数量的限制;废除了对私人和合作社建房的数量、地域和面积的制约;增添了抵押贷款、房地产市场、管理公司、业主协会、开发商、经纪人、评估师等系列市场角色,入股参建法也被引入并不断规范。总之,住房体制转型是一个故吐纳新的过程,目前仍在完善中。第二,住房体制转型还是一个系统工程。它不仅是住房事业本身,包括住房所有制、管理、建设和分配四个层面的变迁,还涉及土地、金融等相关领域的配合。在这个大转折过程中,人的观念转变起基础性作用,也就是从计划经济时代高度依赖国家、享有权利少尽义务的懒惰想法,变为市场经济环境下,发挥个人的能动性和创造力、享有权利的同时履行相应义务的进取观念。 

    

  三、俄罗斯住房条件的可喜进步 

  经过近30年的体制改革,国家大包大揽住房事业的坚冰已被彻底打破,市场化的格局已经建立。新住房体制下,俄罗斯人民的居住条件是否得到改善?本文从以下几方面进行对比。 

  第一,住房总面积和人均住房面积提高。从住房总面积看,1990年是24.25亿平方米,2017年为37.16亿,是前者的1.5倍。在人均住房面积上,1990年底,俄罗斯人口是1.477亿,人均住房面积16.4平方米,其中城市15.7,农村18.1。2018年底,相应的数据为1.468亿、25.8、25.4和26.9平方米。28年间人均住房面积增加了9.4平方米,其中城市和农村分别增添了9.7和8.8平方米。这虽然有人口减少90万的因素,但因住房总面积在绝对数量上的增长,人均住房面积有明显提升。 

  第二,住宅总量和每套住宅的平均面积增加。从住宅数量来看,1990年是4880万套,2018年是6690万,28年间增长了1810万套。不仅总量增多,平均面积也有进展。1995年,每套住宅的平均面积是47.7平方米,其中一居室31.7,二居室44.7,三居室59.3,四居室及以上77.3。2018年的相应数据为55.7、35.8、49.1、66.4和107.9。可知,23年间,住宅的平均面积添加了8平方米,各居室也均有提高,其中四居室及以上最为突出,增添了30.6平方米。 

  第三,房间总量增多的同时每个房间的居住人数在减少。在房间数量上,1995年为1.11亿个房间,2000—1.213亿,2010—1.338亿,2017—1.453亿,22年间增加了3430万个房间。从每个房间的居住人数来看,1989年是1.5人,2000—1.2人,2010—1.07人,2017—1.01人。可知,28年间,随着房间数量的扩充,每个房间的居住人数在递减,到2017年已接近人均一间。 

  第四,住房类型的人口配置向好。1989年人口统计资料显示,俄罗斯人口总计1.47022亿,其中居住在独户住宅的人口占61.1%,独家住房占22.5%,合住房占6%,宿舍、公共机构、宾馆占9%,租赁私人住房占0.9%,其他占0.5%。2010年的人口调查显示,居住在独户住宅的人口占67.1%,独家住房占26%,合住房占2.0%,宿舍、宾馆占1.82%,未说明占2.8%,其他占0.3%。可知,21年间,居住在独户住宅和独家住房的人口比例,由83.6%提高到93.1%,而其他住房类型的居住人口在减少。 

  第五,住房公用服务设施的安装率上升。1995年底,71%的住房面积有自来水,66%—下水道,68%—暖气,61%—浴室(淋浴),69%或15%—煤气或落地式电炉,55%—热水。2018年底,相应数据依次为83%,78%,86%,71%,66%或23%,70%。可知,虽然到2018年,各项设施仍不完备,但已有很大进步。尤其是暖气的装置率,增长了18个百分点。 

  以上五方面数据表明,俄罗斯人民的居住条件确实改善了。如果借用国际统计住房保障水平的两项最重要指标,也就是每个房间的居住人数和人均住房面积来评价,可以肯定地说,人民的居住条件有进步。 

  除官方统计数据外,民意调查也证明了这一点。2018年8月22日,全俄社会舆论研究中心发布的民调显示,满意住房条件的人口比例,由2005年的48%、2007年的55%,上升到2018年的72%。同理,不满意的人口在2005年是50%,2007年是44%,2018年下降到27%。可知,人民对居住条件的满意程度在升高,13年间增加了24个百分点。 

  住房条件的改善是市场化住房体制的功劳。回溯30年前的计划经济时代,改善居住条件的方式有限,主渠道是排队等待国家分配,其次是在市场上交换住房,两种方法均要受到房产数量、住宅面积、家庭人口数、人均面积标准等多重束缚。1989年底,等房的平均期限是7.1年。当年,以市场方式改善住房条件的家庭比例为27%。而今,市场化的住房体制下,房产面积、数量和档次主要取决于收入水平,与家庭人口数和人均面积标准无关。新体制提供了更多改善居住条件的机会:可以通过一级二级房地产市场购买房屋,可以租赁房屋,可以自己建设房屋,可以参加住房建设合作社。特殊群体可以等待社会住房。当购房建房遇到经济困难时,可以向银行申请抵押贷款,还可以出售或租赁现房救急,一些群体还会得到国家提供的贷款优惠。2000—2017年的统计数据,有助于了解一些情况。17年间,俄罗斯共有2200多万个家庭改善了住房条件,占家庭总数的39%。其中1900多万个也就是86%的家庭是通过市场,240多万个是私人建房,90多万个是根据社会租赁合同得到的。从市场获得住房的1900多万个家庭中,有700万个也就是1/3以上的家庭使用了抵押贷款。与买卖市场相比,俄罗斯的住房租赁市场不发达。截止到2017年,全国大约有380万个家庭通过市场租赁住房。租房市场上,房东主要是私有化后得到住宅的自然人,占97%。总之,新体制并非尽善尽美,但它提供了多元化的改善方案,居民能够根据经济实力自由选择。 

    

  四、俄罗斯住房条件的突出问题 

  在充分认可上述成就的同时,也要看到这种进步的有限性。因为至今,在俄罗斯的住房总面积中,社会主义时期的住房遗产仍占主地位。2016年,依建房年代对俄罗斯住房结构的统计显示:1920年以前的住房面积占2%;1921—1945年占4%;1946—1970年占27%;1971—1995年40%;1995年以后占27%。从上述数据可知,俄罗斯近3/4的住房都是苏联时代建造的,独立后新建的住房并不多。再从不同房龄的居住人数来看,2012年的统计资料显示,1920年以前住房中的人口比例是2.5%;1921—1945年占4.4%;1946—1970年占29.1%;1971—1995年占42%;1995年以后占22%。这意味着俄罗斯约3/4的人口,居住在苏联时代的建筑里。老房为主的住房结构带来的三个问题,消极影响着全国大多数居民的住房条件,表现如下。 

  第一,小面积户型比例极高。2017年,俄罗斯共有住宅6590万套,住宅的平均面积是55.3平方米,其中64%也就是近2/3的家庭,居住在60平方米以下的住宅里,1-2居室是主要户型。小面积户型为主的房型格局,引发社会不满。2017年全俄社会舆论研究中心公布的民调显示,对现有住房不满意的主要原因中,住房面积不足排在首位,44%的受访者都提及此问题 

  第二,破危住房面积不断扩大。1990年,俄罗斯的破危住房共计3220万平方米,1996年时突破4000万,达到4028.9万,2000年为6560万,而2003—2014年长达11年的时间,持续在9160—9990万之间,从2015年开始回落到9000万以下,2015—2017年依次为8800万、8910万和8500万。由此可知,27年间,破危住房面积总体呈上升态势,2000年以后始终是1990年的2倍、3倍以上。官方资料显示,2017年,居住在破危住房的家庭占总量的7%,其中远东联邦区是16%,乌拉尔联邦区是15%。 

  第三,住房公用设施不完善或严重老化。上文提到,俄罗斯住房公用设施的齐备率在提高,这主要是靠新建住房拉动的。如2007—2013年,新建房屋100%都安装了各种管道设施。而苏联时代的老房,公用设施装备的问题很大,表现为两种情况。一种是公用设施不齐全。2017年对85个联邦主体住房公用服务设施完备程度的统计显示,设施不完整的比例占3.8%—82.2%不等。其中最坏的是阿尔泰共和国,82.2%。情况最好的三个主体依次是圣彼得堡,占3.8%;北奥塞梯,为6.3%;莫斯科,为7.7%。另一种是管道网络严重老化。俄罗斯第二地区热力股份公司2015年年度报告中公布:按照使用寿命可以将热能网络分为几类,使用期限在25年以上的网络是971650米,21-25年的是158878米,16-20年的是130706米,11-15年的是115022米,6-10年的是87353米,5年以下的是107454米。可知,2/3的供热网络都是苏联时期铺设的。管道老化,使热量在传输过程中损失很大,且经常发生事故。据统计,截止到2013年初,需要替换的街道供水网络占42.5%,街道下水道网络占35.9%,两管热力和蒸汽网络占26.6%。 

  分析产生以上三个问题的原因,当然与苏联时代国家化住房体制直接相关。 

  其一,斯大林掌权时期住房问题十分尖锐,故大规模建房时代主要求“量”。国家化住房体制于1937年确立,目的就是要由国家全权掌握住房事业,以便于更好地管理人民。这种体制的最大弊端,就是住房事业的发展严重依赖国家投资。斯大林执政时期,俄罗斯共建设5.2亿平方米住房,赫鲁晓夫时期为5.64亿,勃列日涅夫时期为10.6亿,戈尔巴乔夫时期为5.77亿。可知,斯大林虽执政时间最长,但因将主要资金用于工业化建设,建房数量是最少的。当时住房非常紧张,合住房是基本房型,也就是几个家庭共用一套住宅。正因为政府在长达30年的时间里没有妥善解决住房危机,住宅短缺极其严重,所以,赫鲁晓夫上台后,很快提出“在最短的时间内,以最低的成本改善城市居民的居住条件…”,这既是顺应民意之举,也是为了在冷战中凸显社会主义制度的优越性。为此,从1950年代下半期起,国家开始采用大工业方式,生产预制板装配式房屋建筑,来解“量”的问题。主力户型分别为30平方米的一居室、44平方米的两居室,以及60平方米的三居室。这些独户住宅虽极其简易经济,却使长期居住在合住房中的住户,实现了住房类型的质变。勃列日涅夫及以后的领导人虽略为改进了风格,住宅变得宽敞舒适一些,但求“量”的本质未变。1976—1980年,国家建造的住宅平均面积是51.6平方米;1981—1985年为54.3;1986年为55.4。由于追求多快好省,这些面积小、设施少的公寓楼,许多都是突击建造的,质量欠佳,自然磨损快。 

  其二,因国家补贴不足,住房公用事业长期不兴。国家化体制下,住房公用事业的运转主要依靠政府补贴。由于资金不足,住房和各种管道网络往往多年都没有修理,设备老化非常严重,经常发生事故。尤其是1988年以后,随着经济滑坡、投资减少,住房公用事业坠入低谷,固定资产磨损率高达70%—80%。如果说1980年,大修的住房面积是5570万平方米,那么1990年为2910万,只及前者的52%。所以,1991年苏联解体时,俄罗斯继承的住房遗产,主要就是这些面积小、质量差、设施少且疏于维护的公寓楼。 

  旧住房体制遗留下来的三个问题,在新体制下仍悬而未决。 

  其一,新住房体制有效运行时间短。独立后的新旧住房体制交替期,俄罗斯经历了近十年的经济衰败,国家对房屋建设和维护的投资严重不足。私有化运动后,对数量最多的私有住宅连同公寓楼的管理,又由于业主的依赖心理未改而拖延。更何况,对于大修房产这样的事情,如果没有政府的财政支持,房主是没有大笔的资金投入的。而住房公用事业收费进度迟缓,也不利于维护住房。这些因素的叠加,导致存量住房一直没有有计划的大修,欠账甚多。而由于维修拖延,设施的剩余耐用性降低,因此必将要花费更多的金钱来维护。 

  2004年以后,随着入股参建法的规范、房地产市场和抵押贷款市场的活跃,市场化的住房体制平稳运转起来。新房年均投入量不断增加,对公寓楼的管理开始步入正轨,住房公用服务收支也渐趋平衡。但显然,新住房体制还不能在短短15年的时间里,全部偿还新旧制度下几十年的欠债。目前来看,破危房的大修和拆迁速度远远落后于破危房增长速度,重新安置工作也有待改进。 

  其二,新房建设虽设施齐全,但未跳出求“量”的圈子。表现为年投入量增加的同时,居室数量和面积不断缩小。从居室数量来看,2000—2018年的18年间,一居室呈直线上升态势,由占比20%上扬到47%;二居室发展平稳,保持在29%-32%的比重;三居室直线下滑,由2000年的34%下降到2018年的16%;四居室及以上的住宅占比始终不大,最高比例是2000—2002年,为17%,而后呈下降态势,2018年仅为8%。可知,18年间,三居室和四居及以上的户型数量不断缩减,一居室和二居室已占主导地位。再从住宅面积看,18年中的变化情况为:2000—2010年在81.1—86平方米之间;2011—2015年跌入70平方米,在71.4—79.3之间;2016年以后继续下滑至60平方米,2016和2017年分别为68.7和69.6,2018年略有上涨,为70.3平方米。可知,18年里,新建住宅的平均面积缩小了至少10个平方。无论在欧洲还是亚洲,这都是最低的指标。   

  总之,旧体制残留下来的问题,在新体制下改观较少,亟待解决。 

  通过对俄罗斯住房体制转型及居民住房条件的描述,本文得出以下结论。 

  第一,俄罗斯住房体制转型基本完成。如果以市场化体制的各项机制均已建立,且开始顺利运转,可以认定,转型在2004年基本完成。美中不足的是,住房公用事业直到2017年还未彻底实现收支平衡,所以,缴费比例达到100%是转型告竣的标志。 

  第二,住房体制转型的实质是权力的重新分配。体制转型的过程,就是国家权力从住房所有制、管理、建设和分配领域逐步退出,由市场和社会取代的过程。但政府并非全身而退,它通过制定法律法规,对市场宏观调控,并补充其短板。总之,转型后的住房体制,是国家宏观调控下“市场为主、政府为辅”的新体制。 

  第三,新住房体制下,俄罗斯人民的居住条件确实得到了改善,但进步有限。 

  第四,俄罗斯继续改善住房条件的方向,在于建造新房和改造老房并行。其中新建住房需适当向大面积户型倾斜,而破危房和公用设施改造必须提速。基于政府抑制破危住房增长速度不力,说明这是一个仅靠政府渠道难以解决的问题,需要联合社会力量,甚至吸引国外资金和技术,共同开展工作。此外,管理机制上要加强对破危房改造资金流向的监督,预防腐败。而对购置新房及改造老房的巨大社会需求,也将成为刺激俄罗斯经济增长的动力。 

  (注释略) 

   

  张丹,贵宾会社会科学院世界历史研究所副研究员 

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